Реформа децентралізації – чи не найуспішніша реформа, здійснена в Україні. Адже саме вона суттєво покращить надання місцевою владою послуг кожному українцеві, зробить його життя у громаді кращим і комфортнішим, а міста, селища і села – багатими і квітучими. Про успіхи і невдачі децентралізації розмовляємо із тим, хто розпочинав цю реформу на Львівщині у 2015 році і продовжує робити її і зараз, – консультантом з бюджетних питань Офісу реформ у Львівському регіональному відділенні Асоціації міст України Андріяном Фітьом.

Пане Андріяне, чи можна після створення усіх територіальних громад вважати реформу децентралізації завершеною?

Фактично завершений перший етап цієї реформи – утворення територіальних громад. Місцеве самоврядування вже реформовано, пройшла фінансова децентралізація, відбувається реформування освіти і медицини на місцях. По медицині ми вже переходимо до реформування третього рівня, з освітою потрібно налагодити формулу, за якою нараховується освітня субвенція для територіальних громад.

Для завершення реформи децентралізації потрібно прийняти зміни до Конституції, як це було передбачено концепцією реформування публічної влади в Україні від 2014 року. Ці зміни, зокрема, повинні скасувати районні державні адміністрації і сформувати замість них інститут префектів. Цей інститут значно посилить органи місцевого самоврядування і надасть більшої керованості діям органів центральної виконавчої влади. Завершальним же етапом реформи мало би бути створення виконавчих органів замість обласних адміністрацій.

Як би ви оцінили якість територіальних громад Львівщини?

Якщо прискіпливо досліджувати таке поняття, як якість, то виявиться, що в загальному – це досить суб'єктивна річ. Окрім того, якщо ми професійно говоримо про якийсь реальний предмет, то в такому випадку, хоча б маємо розрізняти дві якості. Першу – технологічну, другу – споживчу. Якщо технологічно пристрій може бути бездоганний, наприклад, сонячний годинник, то з масовим попитом на таку річ можуть бути проблеми.

Те ж саме і з громадами. Але в цьому випадку ми вже маємо говорити не просто про якість загалом, а про якість управління громадою, якістю життя в громаді, якістю освіти, якістю медичних послуг і т.д. І якщо ми все згадане узагальнимо, то доцільніше вести мову не про якість громад, а про початкові стартові умови. А от до початкових стартових умов є дуже великі питання.

У надзвичайно виграшних умовах опинились, в першу чергу, обласні центри, в другу – колишні районні центри, а периферійні громади, на мою думку, отримали всю решту за залишковим принципом. В таких громадах, як виявилось, є набагато більше проблем із забезпеченням адміністративними будівлями, кадровим потенціалом, інфраструктурою. Все це впливає на якість життя в громаді.

Чи є це проблемою? Так, є, і власне саме такі громади мають бути в прискіпливому полі зору виконавчої гілки влади як на обласному, так і на загальнодержавному рівнях, а в подальшому і законодавчої.

Так от, стартові умови різні, дуже різні, але історія знає значну кількість випадків, коли вчорашні аутсайдери завтра стають флагманами розвитку. І, чесно кажучи, зовсім не здивуюся, якщо через певний час якість життя в громаді на периферії значно випередить якість життя у Львові. Станом на сьогодні з периферійних громад у Львівській області вже можна виокремити мінімум дві-три, які є потенційними лідерами розвитку. Але для того, щоби це сталося, потрібно дещо змінити в законодавстві України.

Попри ваш оптимізм, значна частина громад Львівщини – дотаційна. І навряд чи усі вони зможуть стати самодостатніми навіть у далекій перспективі. Чи може бути подальше укрупнення громад, аби вони не потребували державної підтримки?

Давайте відразу вірно розставимо деякі акценти. Зробити усі громади самодостатніми нереально. А от щодо подальших укрупнень або переформатувань, то так, така ситуація цілком можлива, а в деяких моментах і необхідна, оскільки, при утворенні громад, якщо бути відвертими, не завжди прагматичний підхід брав гору над політичними рішенням. Деякі громади є дійсно замалими, щоб забезпечувати належну якість публічних послуг.

Розрахунки, які ми, як Львівський офіс реформ здійснювали у 2015 році, показували, що мінімальний розмір громади для її успішного функціонування та надання своїм мешканцям якісних послуг має становити 15 тисяч мешканців. Сьогодні – це вже не менше ніж 20-25 тисяч. У Львівській області налічується понад десяток громад з чисельністю менше 15 тисяч мешканців. А найменша за чисельністю населення – Заболотцівська громада – має лише 6,3 тис. осіб.

Але ми знаємо, що політична кон’юнктура має властивість дрейфувати в той чи інший бік. Тому будемо надіятись, що в недалекій перспективі у цьому питанні буде знайдено розумний компроміс. Мені здається, що керівництво громад, депутатський корпус, громадськість самі будуть шукати можливості до подальшого укрупнення чи переформатування, не за чиєюсь вказівкою, а слідуючи здоровому глузду, тим більше, що добровільність цього процесу, ще ніхто не відміняв.

Такою, до речі є і позиція Асоціації міст України. Виконавчий директор АМУ Олександр Слобожан сказав, що Асоціація міст не проти укрупнення громад. Але це має відбуватися добровільно і не зараз. Громадам треба дати час пожити якийсь час у нинішньому форматі, щоби вони самі зрозуміли, що потребують об’єднання з сильнішими.

Чи достатньо, на вашу думку, нинішня влада дбає про розвиток громад? Чи немає у неї бажання перекласти на громади частину своїх повноважень, не забезпечивши їх фінансами?

Ситуацію, в якій ми всі опинились, якщо давати дуже коротке визначення, я б назвав системною безсистемністю. У всій своїй красі це проявилось з початку запровадження карантинних обмежень, пов’язаних з COVID-19. В ковідний фонд у 2020 році влили 66 млрд грн. Він був сформований, у тому числі, за рахунок коштів, що призначались громадам для соціально-економічного розвитку. Щоб уявити, що це за кошти, зазначу, що це ледь не половина оборонного бюджету України на 2020 рік. Частину коштів цього фонду спрямували на медичну сферу, грошові виплати нашим медикам. І це правильно, це однозначно всіляко підтримується, але… Але залишається багато питань. Наприклад, на дороги, якщо вірити офіційній статистиці, з цього фонду було спрямовано орієнтовно 35 млрд грн з метою, як стверджувалось, щоб створити в сфері інфраструктурних об’єктів робочі місця. Чи було це рішення оптимальним по відношенню до громад? Мабуть, що ні.

Ще можна зрозуміти, коли президент Франклін Рузвельт після так званої Великої депресії у 1935 році розпочав масове будівництво доріг у США. Так, дійсно, за миску борщу працювали десятки тисяч людей, але це було виправдано, оскільки простоювала маса заводів, готових випускати автомобілі, що мали їздити тими ж дорогами.

В епоху ж цифрової економіки, «українськими дорогами» мало стати масове навчання населення цифровим технологіям, фінансування виробництва програмного забезпечення, фінансування біотехнологій. Всі ці проєкти можна було б організовувати та фінансувати як масові стартапи при школах та вищих навчальних закладах. Переважна кількість територіальних громад повинна була і могла перетворитись на кремнієві долини. Варто зазначити, що це технології подвійного призначення, які можна використовувати в оборонних цілях. Не важко уявити позитивний вплив на розвиток громад вливання для їх розвитку таких коштів. Все це могло стати драйвером зростання, інноваційного зростання економіки України. Але…

Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), через аналоги якого в цивілізованих країнах надають «друге дихання» громадам, що потребують розвитку, фактично своєї інвестиційної функції так і не почав виконувати, бо досить багато проєктів регулювалось, все ж таки, в ручному режимі. Те саме стосується і проєктів, кошти на які виділяються з обласного бюджету. Дуже вже критично мало там проєктів з регіональною інвестиційною складовою, не говорячи вже про інноваційну додану вартість. Важко збагнути, як з такими підходами ми, як Львівська область, ми як громади, маємо конкурувати з нашими сусідами, з тією ж Польщею, з її воєводствами та гмінами.

Зрозуміло, що в умовах, коли місцеве самоврядування було під пресом централізованого директивного управління, як наслідок – не все гаразд з оптимальністю децентралізаційних процесів, тим більше, коли більшість рішень приймаються буквально з коліс. І щоб зменшити суспільну вартість потенційної помилки, доцільно при органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування формувати групи професійних аналітиків та експертів. На жаль, це досі слабка ланка в публічному управлінні на Львівщині.

Наведу ще один приклад з часів Великої депресії в США. Масштабна криза почалась в жовтні 1929 року за президентства Герберта Гувера, який не запроваджував дієвих антикризових механізмів, вважаючи, що економіка, заснована на ліберальних принципах, сама адаптується до причин та наслідків кризи. Але… але поки президентом не став Рузвельт, і поки не зібрав надзвичайно фахову команду, криза лише поглиблювалась. І лише після шести років поневірянь, після напрацювання конкретного плану в США з’явились чіткі ознаки зростання.

Те саме і з децентралізацією в Україні. Тут слід відзначити, що одним з факторів збалансування перекосів в децентралізаційних процесах є діяльність Асоціації міст України. Особисто роль цієї організації, що об’єднує всі значні громади України, визначаю як «організація, що стоїть на захисті інтересів громад». Зокрема, з останнього, саме АМУ на користь громад вдалось відстояти акцизний податок з пального на 2021 рік, плату за землю «Укрзалізницею», взяти участь у розробці проєктів законів щодо збільшення частки ПДФО на користь громад на 5%, сплати ПДФО за місцем реєстрації фізичної особи, сплати ПДФО за місцем здійснення безпосередньої діяльності юридичної особи. Буду відвертим, все це важко було б здійснювати без активної участі кількох десятків небайдужих до розвитку місцевого самоврядування народних депутатів, значна частина яких – з Львівщини.

Так, дійсно, більшість громад опинились в ситуації, коли відчувається гостра нестача усіх видів ресурсів, але, на мій погляд, лише злагоджена діяльність обласної влади, органів місцевого самоврядування, нардепів, АМУ, інших структурних недержавних установ та донорських ініціатив дадуть вагомий результат. Мені здається, що саме у формуванні злагодженої діяльності, саме тут і є на сьогодні та слаба ланка ланцюга, який ми всі тягнемо.

На ваш погляд, скільки потрібно років, щоби реформа децентралізації показала свою ефективність на місцях?

Це одночасно надзвичайно цікаве і надзвичайно важке для однозначної відповіді питання. Мало хто занурювався в процеси, про які ми зараз поговоримо. Особливо, якщо прискіпливо подумати, то що таке децентралізація?

Децентралізація для України, незважаючи на свою нібито буденність, це глибинна модернізація країни, глибинна реструктуризація країни. Модернізація, починаючи від печі на вугіллі в сільській амбулаторії десь на Донеччині до інтернету в гірській школі в Карпатах. Але, в будь-якому випадку, це модернізація свідомості українців, це модернізація суспільних інституцій. За великим рахунком, початкові результати ми вже бачимо сьогодні. Так, десь ці результати спрацювали на погіршення якості життя, а десь на покращення, це залежить від багатьох суб’єктивних та об’єктивних факторів.

Фактично, глибинною модернізацією своїх країн займались багато лідерів, які згодом стали надзвичайно відомими. Це і Отто фон Бісмарк (Німеччина), і Іто Хіробумі (Японія), і Кемаль Ататюрк (Туреччина), і Маргарет Тетчер (Британія) і багато інших. Чи закінчились в цих країнах розпочаті реформи? Звичайно що ні, реформи мають відбуватися перманентно, бо якщо вони припиняються, припиняється модернізація суспільної свідомості, припиняється технологічна модернізація. Як наслідок, така країна стає жертвою агресії. Країна, яка постійно реформується та модернізується, спроможна дати достойну відсіч навіть дуже потужному ворогу, принаймні, так нас вчить історія. Як приклад, греко-перські війни, російсько-фінська війна.

Отже, якщо ми говоримо про ефективність реформи децентралізації, то потрібний ще хоча б один виборчий цикл, щоб можна було порівнювати співставні початкові умови. Такими реперними точками для нас є 2025 та 2030 роки. Таким чином, реальні результати у вигляді зростання продуктивності праці, застосування передових інноваційних технологій, конкурентного рівня заробітної плати ми можемо отримати десь між 2025-2027 роками. І якщо ці прогнози збудуться, ми станемо технологічно могутніми, повернемо окуповані території, а я вірю, що ми наші території обов’язково повернемо, лише тоді будуть наочними реальні здобутки. Хтось може сказати, що це надто довго і потрібно вже і зараз. То тут хочу зазначити, що прискорена модернізація може призводити до краху всіх надій на краще і повернення до архаїки. Прикладами тут можуть бути Іран, Афганістан, Аргентина.

Все ж таки хочу закінчити нашу розмову на позитивній ноті. Думаю, що скандинавські країни в частині модернізації публічної влади та суспільних інституцій мають бути для нас прикладом для вивчення, особливо Фінляндія. Вірю в українську мудрість та успішність розпочатих реформ. Збудуємо успішну країну разом.

Розмовляв Віктор МЕЛЬНИЧУК, для Leopolis.news